Общим ориентиром проведения административной реформы в Орловской области является Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренная распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Данные предложения являются дополнением к уже существующей Программе административной реформы в Орловской области, утвержденной Указом Губернатора области.

Правовое обеспечение административной реформы в Орловской области предлагается сосредоточить на следующих направлениях.

1. Система органов исполнительной власти. Проведенное в 2006 г. в Орловской области реформирование было вызвано изменением федерального законодательства о разграничении полномочий между Российской Федерации и ее субъектами по предметам совместного ведения и началом проведения административной реформы на уровне субъектов РФ. Соответственно, изменение системы органов исполнительной власти области существенно повлияло на их структуру и организационно-правовую форму.

Реформирование системы органов исполнительной власти связано с внедрением принципов управления, ориентированного на результат. В этой связи целесообразно внести соответствующие изменения в Закон Орловской области от 10 декабря 2001 г. N 229-ОЗ (в ред. от 26 января 2007 г.) "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" в части целей и результатов деятельности; в Закон Орловской области от 1 сентября 1997 г. N 52-ОЗ (в ред. от 7 ноября 2006 г.) "Об областных целевых программах"; Закон Орловской области от 27 июня 2005 г. N 518-ОЗ (в ред. от 11 сентября 2006 г.) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Орловской области" в части введения конкурентного распределения ресурсов в органах исполнительной власти. Подготовить изменения в отраслевое законодательство Орловской области относительно распределения средств бюджета области для обеспечения деятельности органов исполнительной власти, в том числе с установлением процедуры выбора между различными вариантами расходования соответствующей суммы средств бюджета области для осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг.

2. Положение о департаментах и службах области. Их необходимо корректировать в направлении обеспечения результативности деятельности органов исполнительной власти Орловской области. Институтом предлагается Типовое положение о департаменте Орловской области и Типовое положение о службе Орловской области, что позволит привести положения об органах исполнительной власти области в соответствии с типологией органов исполнительной власти, установленной Законом Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", и сбалансированно распределить между ними государственные функции.

3. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. В рамках данного направления представляются возможными следующие меры.

Необходимо завершить работу по выявлению фактически выполняемых органами исполнительной власти области государственных функций, закрепленных в федеральном законодательстве, законодательстве Орловской области, что позволит внести изменения в отраслевое законодательство Орловской области (в первую очередь в законодательство об образовании, здравоохранении).

4. Проведение мероприятий, направленных на оптимизацию порядка исполнения функций по управлению государственными ресурсами. Следует поддержать включение в план законопроектной работы на 2007 г. Закона Орловской области "Об управлении лесами в Орловской области". К тому же в данном направлении возможно принятие, в частности, законов Орловской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами по согласованным предложениям соответствующих органов местного самоуправления.

5. В целях повышения эффективности осуществления публичной власти в Орловской области необходимо совершенствование порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд. Институтом подготовлена аналитическая записка "О порядке резервирования земель для государственных и муниципальных нужд", а также концепция и структура проекта областного закона по данному предмету.

6. Оптимизация функционирования органов исполнительной власти Орловской области связана также с введением механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти области. В связи с этим целесообразно принять нормативный правовой акт об основах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Орловской области.

7. Правовое обеспечение управления по результатам. Данный механизм позволит избежать утраты целевой ориентации государственного управления, существенно повысит его эффективность.

8. Программа социально-экономического развития. Данная Программа развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы) утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 38-р. Программа социально-экономического развития в Орловской области на сегодняшний день отсутствует. Вместе с тем План законотворческой деятельности Орловского областного Совета народных депутатов на 2007 г. учитывает ряд направлений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которые, в случае принятия на региональном уровне соответствующей программы развития Орловской области, имели бы в ней место.

В настоящее время в ряде субъектов РФ, в том числе в Орловской области, утверждение областных целевых программ осуществляется в форме законов. С одной стороны, это способствует стабильности содержания целевых программ, с другой стороны, требует достаточно частого внесения изменений и дополнений в их содержание. В этой связи можно было бы рекомендовать утверждение областных целевых программ осуществлять в форме подзаконного нормативного правового акта Губернатора или Коллегии Орловской области. При этом отметим, что на федеральном уровне целевые программы не принимаются в форме федеральных законов.

Целесообразно принятие типового порядка взаимоотношений органов исполнительной власти Орловской области с федеральными органами исполнительной власти, который разработан Институтом.

В целях правового обеспечения внедрения процедур управления по результатам в Орловской области считаем необходимым принятие нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы:

- о системе внутреннего контроля в органах исполнительной власти Орловской области, в том числе с определением круга лиц из числа государственных служащих, уполномоченных на его проведение;

- о методике проведения аудита результативности;

- об обязательности учета при разработке крупных инвестиционных проектов, целевых программ индикаторов оценки эффективности управления "на результат";

- о механизме управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти Орловской области, в связи с чем принять концепцию результативного управления организациями, подведомственными органам исполнительной власти Орловской области, и разработать методологию для результативного управления подведомственными организациями.

Важно сформировать систему стимулирования государственных служащих, которая должна базироваться на показателях результативности, должностных регламентах, а также срочных служебных контрактах с ведущими сотрудниками. Можно разработать методику расчета показателей результативности по направлениям деятельности органов исполнительной власти Орловской области, что в дальнейшем позволит реализовать систему стимулирования государственных служащих и ответственности руководителей и государственных служащих органов исполнительной власти Орловской области за достижение целей и результатов.

Проведение административной реформы в регионах сопровождается решением комплекса вопросов, связанных с повышением эффективности организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в Орловской области свидетельствует о ряде обоснованных преобразований в системе органов исполнительной власти. Однако выявились трудности, выражающиеся в некоторой неадекватности видов органов (структур) объемам их компетенции, слабой координации органов между собой и с иными организациями. Ниже предлагаем некоторые рекомендации по преодолению этих трудностей.

Для обеспечения эффективного функционирования системы органов исполнительной власти Орловской области уместно обратить особое внимание на ее базовые целевые ориентиры. Их можно условно разделить на несколько видов:

а) основные (исходные) цели Орловской области как субъекта РФ, установленные Конституцией РФ и Уставом Орловской области;

б) законодательно установленный объем полномочий области как субъекта РФ (в частности, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный закон N 258-ФЗ));

в) целевые программы (федеральные и областные);

г) показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Согласованное использование этих целей позволяет продолжать работу по обеспечению управления по результатам в рамках административной реформы. Для этого необходимо подготовить и рассмотреть на заседании Коллегии Орловской области программу соответствующих мероприятий, включающую в себя определение основных показателей социально-экономического развития Орловской области на ближайшую и отдаленную перспективы. Это даст возможность разработать и установить показатели эффективности деятельности областных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем показателей, утверждаемым Президентом РФ (ст. 26.3.2 Федерального закона N 184-ФЗ). Потребуется ввести порядок определения целей - стабильных и временных - и показателей их достижения в тематических законах Орловской области, в Законе Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской области", в положениях о департаментах, службах и иных органах. Требуется установить процедуру сбора и анализа информации о реализации этих показателей указанными органами.

Принцип программно-целевого управления необходимо осуществлять последовательно, что будет способствовать более эффективной координации деятельности областных органов исполнительной власти и достижению высоких конечных результатов. Здесь возможны два основных решения.

Первое. Следует внести изменения в Закон Орловской области "О порядке подготовки и принятия областных программ" в части регулирования порядка выбора их тематики с учетом основных целевых показателей развития области, а также процедур взаимодействия участников программы и оценки выполнения ими программных мероприятий. В частности, это необходимо сделать для реализации государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия (ст. 8, 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства").

Целесообразно внести на рассмотрение федеральных органов предложения о возобновлении работы по подготовке проекта Федерального закона "О целевых программах".

Второе. Необходимо еще раз рассмотреть возможность "перегруппировки" областных структур в рамках крупных целей (экономических, социальных, экологических и др.); точнее, определить способы координации их действий (согласование проектов, решений, согласованные действия, информирование и т.д.) соответствующим заместителем Председателя Коллегии Орловской области.

Одним из средств системного взаимодействия в системе государственного управления служит подготовка, передача и использование информации. Изучение практики областных органов показывает, что до сих пор не удается упорядочить их информационные связи. Нередко одни органы отказывают другим в предоставлении информации, необходимой для реализации их полномочий. Немало затруднений вызывают необоснованные запросы областных партнеров и федеральных органов (в частности, Минэкономразвития России, Минрегион России) предоставить информацию. Обработка таких запросов занимает, по свидетельству служащих, не менее 20 - 30% рабочего времени.

Для предотвращения подобных явлений целесообразно дополнить ст. 3 Закона Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской области" следующей нормой: "Исполнительные органы государственной власти области имеют право получать информацию от других органов и организаций только для осуществления своих полномочий, установленных законами и положениями о них".

В связи с принятием Федерального закона N 258-ФЗ расширены полномочия субъектов РФ в ряде отраслей, что дает основание для некоторых изменений в системе областных органов исполнительной власти. В первую очередь это касается образования и здравоохранения. Изучение деятельности управления общего и профессионального образования и управления здравоохранения показывает, что включение их в орбиту деятельности департамента социальной политики затрудняет оперативное руководство в этих отраслях. Сеть соответствующих учреждений осталась фактически в поле зрения этих управлений, равно как и их реальные контакты с управлениями. Приказы же издаются на уровне департамента. Тем самым затруднены прямые связи управлений с соответствующими федеральными министерствами, агентствами и службами.

Во всех случаях необходимо, во-первых, своевременно корректировать объемы полномочий соответствующих органов, во-вторых, строго соблюдать иерархичность правовых актов, регулирующих вопросы структуры и полномочий органов (согласованно вносить изменения в Устав области, законы, положения, конкретные решения). Указанные вопросы нужно решать в ближайшее время применительно к организации органов в сфере занятости населения и лесного хозяйства. Соблюдение этих требований можно обеспечить путем внесения соответствующих дополнений в Закон Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской области" и в проект Федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти", который давно подготовлен.

Одной из важнейших системных характеристик исполнительных органов государственной власти служит упорядочение их взаимоотношений с организациями, предприятиями и учреждениями. Речь идет о повышении эффективности воздействия субъектов управления на структуры, которые являются непосредственными производителями материальных и духовных благ. Здесь предстоит решить две главных задачи.

Первая из них касается решения комплекса вопросов повышения эффективности деятельности государственных организаций и учреждений. Речь идет об упорядочении их сети, четком определении статусов, установлении показателей деятельности по производству продукции, товаров и оказанию услуг, введению процедур и распорядков работы, удобных для граждан и клиентов. Этим должны заняться областные департаменты и службы.

Вступление в силу Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" требует разработки и утверждения Коллегией Орловской области плана мероприятий по преобразованию государственных и муниципальных учреждений в автономные учреждения. Этому должна сопутствовать подготовка необходимых расчетно-аналитических материалов и рекомендаций для соответствующих учреждений.

Другая задача исполнительных органов выражается в необходимости укреплять их взаимодействие с бизнес-структурами. В Орловской области накоплен положительный опыт сотрудничества с ними областных и районных органов в сфере сельского хозяйства. Заключение соглашений от имени Коллегии Орловской области о взаимодействии в реализации инвестиционных проектов, национального проекта "Развитие АПК" с акционерными обществами и иными хозяйствующими субъектами и их реализация способствуют успешному решению экономических и социальных задач.

Для упорядочения и повышения эффективности партнерских отношений между органами власти и бизнес-структурами целесообразно:

- расширить круг участников соглашений, включая совместное решение вопросов развития здравоохранения, образования, культуры, спорта, дорожного строительства по линии соответствующих департаментов;

- подготовить примерное соглашение о сотрудничестве государственных и муниципальных органов с бизнес-структурами, имея в виду включение в них таких элементов, как обязательства последних по своевременной и полной уплате налогов для пополнения бюджетов, объем инвестиций в производство, в развитие социальной сферы, расходы на природоохранную деятельность, конкретные обязательства властных структур по решению земельных, арендных, регистрационных и иных вопросов, оказанию информационной и методической помощи;

- обеспечить в процессе подготовки и заключения конкретных соглашений подробное определение их предмета и обязательств сторон; добиваться неуклонного выполнения соглашений, которые должны служить для государственных и муниципальных органов важнейшим показателем эффективности их деятельности.